我國現(xiàn)代工業(yè)體系具有門類齊全的發(fā)展優(yōu)勢，目前迫切需要系統(tǒng)思維推進產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)從“有”到“強”。“鏈長制”是立足于我國龐大的國內(nèi)市場需求和豐富多元的產(chǎn)業(yè)體系，充分發(fā)揮我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，由地方政府發(fā)起和實施的一項產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新制度，是打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)的一把“金鑰匙”。目前，湖南、浙江、江西、廣西、遼寧、河南、河北、吉林、黑龍江、云南和廣東等地在全省（區(qū)）推行“鏈長制”；深圳、南京、蘇州、合肥和武漢等重要城市實施了“鏈長制”；北京經(jīng)開區(qū)和重慶高新區(qū)等也加入到“鏈長制”實踐隊伍。當(dāng)然，在“鏈長制”諸多優(yōu)點和經(jīng)驗可供借鑒的同時，也尚存一些風(fēng)險，有待防范和化解。

一、“鏈長制”是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策的集成創(chuàng)新

為了推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，各級地方領(lǐng)導(dǎo)掛帥擔(dān)任產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”，著力提高產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性和競爭力。“鏈長制”是匯集了現(xiàn)有政策的多方面精髓，并結(jié)合新形勢新情況實施的創(chuàng)新機制。

（一）發(fā)揮“鏈長”的資源統(tǒng)籌優(yōu)勢，系統(tǒng)推進產(chǎn)業(yè)“鏈?zhǔn)?rdquo;發(fā)展

當(dāng)前，我國已經(jīng)建立了世界上門類最齊全的制造業(yè)基礎(chǔ)，解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展“有沒有”的問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)向“好不好”的轉(zhuǎn)變，需要系統(tǒng)思維推進產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展。“鏈長制”以領(lǐng)導(dǎo)掛帥的方式—省長、市長和縣長擔(dān)任“鏈長”，成為整個政策體系的牽頭人，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展的全面工作，避免了以往產(chǎn)業(yè)政策“多、雜、亂”等問題，易于形成政策合力。同時，“鏈長”牽頭系統(tǒng)攻關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)的堵點、短板和弱項，有利于打破產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地區(qū)保護、部門壟斷和技術(shù)限制，也有利于培育具有國際競爭力的“鏈主”企業(yè)，由此強化產(chǎn)業(yè)鏈的風(fēng)險應(yīng)對能力。

（二）瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

“鏈長制”延續(xù)了以往產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向性作用，明確了各級政府優(yōu)先支持的產(chǎn)業(yè)，包括其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，成為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要抓手。比如，江西重點支持14個產(chǎn)業(yè)，既包括有色金屬和現(xiàn)代家具等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，也涵蓋虛擬現(xiàn)實和生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)；山東聚焦裝備制造領(lǐng)域的10個重點產(chǎn)業(yè)，并細分出35條產(chǎn)業(yè)鏈作為主攻方向；河南的“鏈長制”主要服務(wù)于培育十大新興產(chǎn)業(yè)；其他部分地區(qū)還將數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟和生命健康等未來產(chǎn)業(yè)作為“鏈長制”實施對象。

（三）實施“一鏈一策一方案”，提高產(chǎn)業(yè)政策的精準(zhǔn)度

面對日益復(fù)雜多變的國際形勢，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的安全穩(wěn)定日益重要，產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展短板和薄弱環(huán)節(jié)成為我國產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵著力點。當(dāng)然，這些短板和弱項有明顯的產(chǎn)業(yè)鏈差異性，需要“對癥出方”，提高政策的精準(zhǔn)度。“鏈長制”采取掛圖作戰(zhàn)的方式，實施“一鏈一圖、一鏈一制、一鏈一策”。通過實地調(diào)研，吸收產(chǎn)業(yè)一線管理人員的實踐經(jīng)驗，系統(tǒng)掌握產(chǎn)業(yè)鏈重點企業(yè)、重要平臺、關(guān)鍵共性技術(shù)和制約瓶頸等全方位的信息，基于產(chǎn)業(yè)鏈圖、技術(shù)路線圖、應(yīng)用領(lǐng)域圖和區(qū)域分布圖等，精準(zhǔn)部署招商引資、項目建設(shè)、人才引進、技術(shù)創(chuàng)新等重大事項。

（四）注重補齊科技創(chuàng)新短板，強化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力

當(dāng)前，核心技術(shù)“卡脖子”問題嚴(yán)重威脅著我國產(chǎn)業(yè)鏈安全，原創(chuàng)性和引領(lǐng)性技術(shù)競爭力不強成為我國產(chǎn)業(yè)鏈高級化和現(xiàn)代化的“攔路虎”。因此，提高產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力，補齊產(chǎn)業(yè)鏈核心技術(shù)短板是我國產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容，是迫在眉睫的任務(wù)。“鏈長制”普遍將科技創(chuàng)新作為“穩(wěn)鏈、固鏈、強鏈”的重要手段。比如，浙江提出構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈共性技術(shù)支持平臺；廣東和河北將核心技術(shù)自主可控作為發(fā)展目標(biāo)；江西、河南和吉林等地則將突破關(guān)鍵共性技術(shù)當(dāng)作其重要發(fā)力點；江蘇注重將基礎(chǔ)創(chuàng)新的最新消息直達產(chǎn)業(yè)分工的末梢神經(jīng)。

（五）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈在全球價值鏈的地位

產(chǎn)業(yè)內(nèi)部聯(lián)動和產(chǎn)業(yè)鏈深度融合是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要趨勢。“鏈長制”的突出特色是把焦點放在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鏈?zhǔn)浇M織上，向產(chǎn)業(yè)鏈“微笑曲線”兩端延伸業(yè)務(wù)，進入并占據(jù)中高附加值環(huán)節(jié)，練好產(chǎn)業(yè)鏈健康長效發(fā)展的內(nèi)功，涉及供應(yīng)鏈、信息鏈、采購鏈、服務(wù)鏈、人才鏈、資金鏈等多個鏈條。比如，黑龍江提出“以鏈為基礎(chǔ)組建產(chǎn)業(yè)協(xié)會，建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機制，推動產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈和資金鏈等多鏈融合”；武漢的鏈長制要求“強化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、人才、資金、政策、招商‘六鏈統(tǒng)籌’”，優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

（六）打造產(chǎn)業(yè)鏈集群，搶抓新一輪全球產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的新機遇

美國戰(zhàn)略管理學(xué)家邁克爾·尤金·波特（Michael Eugene Porter）認為，產(chǎn)業(yè)集群可以提高企業(yè)、區(qū)域和國家的競爭力，產(chǎn)業(yè)集群的普遍存在是產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家的重要特征。后疫情時代全球產(chǎn)業(yè)分工將兼顧安全和效率，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈面臨優(yōu)化重構(gòu)，“以有為政府和有效市場”相結(jié)合的方式打造產(chǎn)業(yè)鏈集群，有利于統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)水平分工和垂直整合的關(guān)系，是抓住新一輪全球產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的重要舉措。“鏈長制”結(jié)合了現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)政策，并以此為重要施政平臺，積極開展工作。比如，河南和浙江版“鏈長制”方案以重點園區(qū)為試點，而長沙在各個省級以上園區(qū)設(shè)立了22個產(chǎn)業(yè)鏈推進辦公室。

（七）建立多元化、專業(yè)性人才隊伍，匯集眾人之智

“鏈長制”充分發(fā)揮了各方面專業(yè)人才的疊加效應(yīng)，吸納了政策制定、組織協(xié)調(diào)、項目實施、評估督導(dǎo)和技術(shù)研究等領(lǐng)域人才的智慧，打造專業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)隊伍，提升政府的產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)水平。比如，福建莆田從全市各領(lǐng)域博士、碩士人才中篩選出30多名清華、北大等名校畢業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部，擔(dān)綱10個重點產(chǎn)業(yè)政策研究小組的牽頭人；湖南長沙市從園區(qū)相關(guān)負責(zé)人、業(yè)務(wù)骨干和各市直部門、區(qū)縣（市）選派優(yōu)秀干部88人組成產(chǎn)業(yè)鏈推進團隊。“鏈長制”還依托高校研究院、重點企業(yè)和專家智庫等力量，根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈實際情況組建專家咨詢團隊，如浙江每個產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)團均包括11人組成的專家組。

（八）強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，創(chuàng)新政策推進落實機制

“一分部署，九分落實”，建立健全責(zé)任機制是政策落實的基礎(chǔ)。“鏈長制”除要求主要地方領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“鏈長”之外，還建構(gòu)了“政策制定—實施—監(jiān)管—評估—政策反饋—修改完善”全流程治理機制。同時，每條重點產(chǎn)業(yè)鏈都有對口單位，成立工作專班，由其負責(zé)確定產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展方向、目標(biāo)任務(wù)和實施方案，并明確了有關(guān)單位和個人的職責(zé)，再配以嚴(yán)格的定期匯報和考核機制。比如，河南要求省政府每月召開工作例會，聽取重點事項、重點園區(qū)、重點企業(yè)、重點項目清單落實情況匯報，每半年開展一次產(chǎn)業(yè)鏈工作情況評估；江西南昌將產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制工作推進情況納入全市高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)管理考核體系。

二、實施“鏈長制”需要規(guī)避三方面風(fēng)險

“鏈長制”與其他產(chǎn)業(yè)政策實踐類似，也存在不足之處，在推行過程要盡可能避免其風(fēng)險和短板，將其負面影響降至最低。

（一）協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)鏈集群化、區(qū)域經(jīng)濟一體化和國際產(chǎn)業(yè)鏈合作的關(guān)系，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向自我封閉

“鏈長制”通過政府力量引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)在有效的配套半徑內(nèi)聚集，形成相對完整、基于本地一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，打造區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈集群，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟。但是，任何產(chǎn)業(yè)鏈的循環(huán)都應(yīng)該是開放的，鏈條上的企業(yè)會在更大范圍內(nèi)選擇合作伙伴，而集群內(nèi)部的企業(yè)也會將產(chǎn)品和服務(wù)輻射至其他區(qū)域，跨區(qū)域和跨國的產(chǎn)業(yè)合作必不可少。因此，在實施“鏈長制”的過程中，要避免出現(xiàn)過分追求做全“本土鏈條”，更不能搞各地區(qū)的小循環(huán)，要打造開放型產(chǎn)業(yè)鏈集群，將推動企業(yè)跨區(qū)域和跨國合作作為重點。

（二）統(tǒng)籌好國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展全局和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的關(guān)系，避免出現(xiàn)新的地方保護主義

當(dāng)前，“鏈長制”實施的最高層級為省級政府，部分地區(qū)已經(jīng)下沉至縣級單位或是重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)。“鏈長”無論是基于個人利益還是限于職權(quán)實施的空間范圍，主要是基于所管轄行政區(qū)域來謀劃產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，在局部地區(qū)展開“建鏈、延鏈、補鏈、強鏈”等工作，因此很容易造成地方保護主義抬頭的風(fēng)險，也極有可能出現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)鏈與國家產(chǎn)業(yè)鏈重復(fù)建設(shè)或矛盾沖突的現(xiàn)象，還可能導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。更甚者，為了培育本地化“鏈主”企業(yè)和爭搶產(chǎn)業(yè)鏈高附加值環(huán)節(jié)，一些地方政府會長期采取保護措施，僅僅維護“潛力”企業(yè)的短期利益，導(dǎo)致其喪失提高核心業(yè)務(wù)競爭力的動力。這將造成全國產(chǎn)業(yè)發(fā)展偏差，嚴(yán)重損害國家利益，需要科學(xué)決策杜絕風(fēng)險。

（三）正確處理政府與市場的關(guān)系，避免步入“全能政府”的陷阱

在“鏈長制”的實施過程中，處理好政府與市場關(guān)系，是判斷政策好壞和是否可持續(xù)的根本性依據(jù)。“鏈長制”的優(yōu)勢在于地方主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“鏈長”，可以整合協(xié)調(diào)多方資源，并且有專業(yè)的執(zhí)行和咨詢服務(wù)隊伍參與，極大地降低了政策制定和實施的各類成本。但需要注意到，這也容易造成政府在產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展方面“無所不能”的錯覺，從而掉入“全能政府”的陷阱。特別是在政績“誘惑”下，“鏈長”或一線執(zhí)行人員很可能急于求成，容易采取“指令”“決定”“管制”等手段直接干預(yù)微觀主體生產(chǎn)經(jīng)營活動，組織公共資源幫扶“潛力”企業(yè)，導(dǎo)致再現(xiàn)新的歧視性政策，破壞營商環(huán)境。

三、推動“鏈長制”行穩(wěn)致遠的六點建議

面對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，我國產(chǎn)業(yè)政策亟待轉(zhuǎn)型調(diào)整，其中，“鏈長制”是轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的新開端。為了提高“鏈長制”的影響力和生命力，提出如下建議。

（一）加強全國層面的產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”規(guī)范指導(dǎo)

結(jié)合既有實踐情況和理論研究成果，提煉出國家“鏈長制”政策體系的基本原則和重點任務(wù)等，明確哪些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域作為重點實施“鏈長制”的領(lǐng)域，制定全國“鏈長制”實施流程和方案，明確各級單位和參與主體的職責(zé)范圍，規(guī)范各級政府的行為，完善“鏈長”權(quán)力監(jiān)督和約束機制，建立政策實施糾偏機制。加強政策實施的全國統(tǒng)籌，著重推動沿海、內(nèi)陸、沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作，更好挖掘全國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間潛力，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。

（二）繪制重點產(chǎn)業(yè)的全國和全球產(chǎn)業(yè)鏈圖譜

由重點產(chǎn)業(yè)的主管部門牽頭，依托國家高端智庫和相關(guān)研究機構(gòu)，結(jié)合重點企業(yè)的行業(yè)實踐經(jīng)驗和地方政府的既有圖譜資源，加強實地調(diào)查研究，盡快摸清家底和找準(zhǔn)方位，繪制出全球和全國產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)狀圖、發(fā)展路線圖和區(qū)域分布圖，以及梳理出“鏈主”企業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)企業(yè)和“潛力”企業(yè)等目錄。定期組織更新全國和全球產(chǎn)業(yè)鏈圖譜，跟蹤評估全國“鏈長制”實施情況和相關(guān)問題，及時出臺應(yīng)對措施。

（三）制定全國層面的重點產(chǎn)業(yè)鏈“穩(wěn)鏈、固鏈、強鏈”的行動指南

依托全國和全球產(chǎn)業(yè)鏈圖譜等資料，結(jié)合政府、企業(yè)和智庫專家等力量，找出我國重點產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的短板和弱項，制定推動產(chǎn)業(yè)鏈“穩(wěn)鏈、固鏈、強鏈”的行動指南，爭取在全國層面進行產(chǎn)業(yè)鏈強基，實現(xiàn)“一鏈一策一方案”，并根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況逐年更新該行動指南。

（四）建立“鏈長制”新型科技創(chuàng)新體系，加快推動產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新合作

進一步發(fā)揮“鏈長制”的制度優(yōu)勢，引導(dǎo)企業(yè)、高校及科研院所加強創(chuàng)新合作，組建創(chuàng)新聯(lián)合體。結(jié)合全國“鏈長制”實施情況，優(yōu)化布局國家重大科技創(chuàng)新平臺，推動產(chǎn)業(yè)鏈上中下游、大中小企業(yè)融通創(chuàng)新。以跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈合作為契機，加強區(qū)域創(chuàng)新資源交流與整合，集中優(yōu)勢力量解決制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“卡脖子”技術(shù)難題。

（五）做好全國“鏈長制”實施經(jīng)驗交流工作

建立全國“鏈長制”實施交流平臺，定期召開經(jīng)驗交流會和學(xué)術(shù)研討會，加強“鏈長制”的理論研究和實踐積累。逐年組織挖掘全國“鏈長制”典型案例，做好經(jīng)驗總結(jié)、學(xué)習(xí)和推廣，發(fā)揮成功案例的引領(lǐng)示范帶動作用。收集整理具有警示效應(yīng)的案例，反映真實問題，以便使各地區(qū)警戒。

（六）加強產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)人才隊伍建設(shè)

選拔一批實施“鏈長制”政策的領(lǐng)導(dǎo)干部，建議向有一線產(chǎn)業(yè)管理經(jīng)驗和相應(yīng)專業(yè)背景的人才傾斜。同時，搭建產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)人才鍛煉平臺，有計劃地安排優(yōu)秀人才到基層、企業(yè)和項目一線等崗位上進行實地鍛煉。定期組織產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)培訓(xùn)，加強專業(yè)知識學(xué)習(xí)，全面提高業(yè)務(wù)水平。此外，應(yīng)樹立正確的政績觀，建立科學(xué)的“鏈長制”績效考核制度。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院、國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所副研究員李名良）